Alle avgjørelser om tildeling av tjenester og andre ytelser fra det offentlig er ”enkeltvedtak”. Det innebærer at forvaltningslovens regler om saksbehandlingen gjelder for slike avgjørelser. Her følger en oversikt over de kravene forvaltningsloven stiller til saksutredning og vedtak – og om retten til å klage og behandlingen av klagesaker.
Forskjellige tjenester og ytelser har oftest sitt rettslige grunnlag i forskjellige særlover (helse- og omsorgstjenesteloven, folketrygdloven, opplæringsloven osv.) Det er forskjellige instanser som fatter vedtak etter de forskjellige særlovene – og det er forskjellige klageinstanser. Det kan også være viktige forskjeller i nærmere krav til saksutredning og utforming av vedtak –
og ikke minst når det gjelder hva en bør være særskilt oppmerksom på når en skal skrive søknader eller klager. Slike spørsmål er kommentert nærmere direkte i tilknytning til omtalen av den aktuelle tjeneste eller ytelse. Men de grunnleggende krav til saksbehandlingen er de samme for alle ”enkeltvedtak” – og det er disse felles kravene som skal omtales her.
Forvaltningsloven er en omfattende lov med mange konkrete bestemmelser – men alle detaljkravene springer ut av noen enkle hovedprinsipper og –krav.
For saksbehandleren vil ”forvaltningsloven i et nøtteskall” kunne være omtrent slik:
Innhent alle relevante faktiske opplysninger – fra den saken gjelder og fra andre – og bestem deg for hvilke faktiske opplysninger du skal legge til grunn
- Innhent all relevant juss – lovbestemmelser og praksis på området
- Vurder faktum opp mot juss og ta en avgjørelse om hva du innvilger
- Utform vedtaket slik at det ikke er noen tvil om hva du innvilger og hva du ikke innvilger
- Skriv begrunnelsen slik at det fremkommer tydelig hvorfor resultatet er blitt som det er blitt
- Søkeren skal ha melding om vedtak og begrunnelse – og informasjon om sine rettigheter
Følger man disse hovedprinsippene fullt ut har man i praksis forstått og oppfylt forvaltningslovens krav til saksbehandlingen.
Veiledningsplikt – fvl § 11
Du har krav på all informasjon du trenger for å ivareta dine interesser overfor et forvaltningsorgan – og du krav på at informasjon gis på en slik måte at du forstår den.
I praksis er det stadig eksempler på at forvaltningen ikke oppfyller sin plikt til å veilede.
Det kan være flere grunner til dette – for eksempel mangelfull kunnskap hos den som skulle gi informasjonen eller budsjettrammer som gjør at det ikke er ønskelig å få flere søknader om den aktuelle tjenesten.
Det er ingen krav om skriftlighet ved henvendelser til forvaltningen. Men her som ofte ellers kan det være en fordel med skriftlighet. Hvis du stiller dine spørsmål til et forvaltningsorgan skriftlig og ber om skriftlig svar, har du dokumentasjon på hva du har spurt om og hvilke svar du har fått. Dersom det senere skulle vise seg at du har fått uriktig eller ufullstendig informasjon kan det være aktuelt å følge dette opp senere – og det kan da være av avgjørende betydning å kunne dokumentere svikt i veiledningen du har fått.
Søknad – og krav til å fatte vedtak
Når forvaltningen får en henvendelse plikter den som mottar henvendelsen å ta stilling til hva slags henvendelse dette er. Dersom henvendelsen gjelder ønske om bistand eller en ytelse er dette å oppfatte som en søknad – og en søknad utløser plikt til å gjennomføre en saksutredning og fatte et vedtak.
Forvaltningen kan ikke stille krav om skriftlig søknad.
Dersom du aksepterer å få tilsendt et søknadsskjema for å fylle dette ut og sende inn er det i orden. Men du kan også be om at henvendelsen din noteres ned som en søknad – og behandles videre som sådan.
Foreløpig svar – fvl § 11a
Det er ingen absolutte frister for ferdigbehandling av en søknad – men saker skal avgjøres ”uten ugrunnet opphold”.
Dersom forvaltningen forstår at det vil ta mer enn en måned før saken kan være ferdig behandlet, må det sendes foreløpig svar – der det må oppgis grunnen til at saken krever med enn en måned saksbehandlingstid og når det kan forventes å foreligge et svar.
Fullmektig eller advokat – fvl § 12
Du har rett til å la deg bistå av fullmektig overfor forvaltningen.
En fullmektig kan være en hvilken som helst person du har tillit til – også en organisasjon du er medlem av – eller en advokat.
Når du har advokat eller annen fullmektig skal alle henvendelser fra forvaltningen gå til fullmektigen, dersom ikke annet er avtalt. Du kan f eks kreve at all korrespondanse i saken skal gå til fullmektigen med samtidig kopi til deg.
Taushetsplikt – fvl § 13
De som behandler en sak i forvaltningen har taushetsplikt. Den klare hovedregel er at kun de som deltar i behandlingen av den aktuelle saken har tilgang til opplysningene som er innhentet.
Dersom det er aktuelt med samarbeid mellom flere instanser eller etater er det alltid mest ryddig dersom taushetsplikten uttrykkelig oppheves – dersom den det gjelder aksepterer slik opphevelse. Det bør da skrives en særskilt erklæring om opphevelse av taushetsplikt – der det fremgår hvilke opplysninger dette gjelder og overfor hvem taushetsplikten oppheves.
Forhåndsvarsel – fvl § 16
Den et vedtak gjelder har rett til å få uttale seg før vedtaket fattes. Derfor er det et krav om at forvaltningen må varsle at vedtak er under utarbeidelse dersom den det gjelder ikke allerede er kjent med at en saksutredning pågår.
Ofte starter en sak ved at det inngis en søknad – og da er slikt varsel ikke nødvendig.
Men dersom forvaltningen legger opp til å fatte vedtak om reduksjon eller annen endring i et tjenestetilbud gjelder kravet.
Utrednings- og informasjonsplikt – fvl § 17
I loven heter det at før vedtak treffes må saken være ” så godt opplyst som mulig”. I praksis er dette antagelig et urealistisk krav. Men det må kreves at alle opplysninger forvaltningen forstår kan ha betydning for resultatet må innhentes og vurderes.
Det er alltid nødvendig å innhente søkerens egne synspunkter og ønsker – dersom disse ikke allerede er utfyllende redegjort for i søknad.
Enkelte lover har særlige regler om ”brukermedvirkning” – f eks sosialtjenesteloven som sier at all utforming av tjenestetilbud skal skje i samarbeid med den det gjelder og at det skal legges stor vekt på hva søkeren selv mener. Dette må oppfattes å være et krav som gjelder generelt på velferdsrettens område.
Dersom det fremkommer opplysninger av betydning for saken som søkeren må antas å ha ønske om å uttale seg til, skal disse oversendes søkeren for uttalelse.
Innsyn i sakens dokumenter – fvl §§ 18-20
Du har rett til å få se sakens dokumenter – både før det fattes vedtak og etter at vedtak er fattet. Alle opplysninger forvaltningen her innhentet skal foreligge skriftlig i saken – korrespondanse, notater fra møter og samtaler, faglige vurderinger og utredninger osv.
Du har likevel ikke rett til innsyn i visse interne dokumenter. Det betyr at f eks interne notater saksbehandlere har utvekslet seg imellom som del av sine interne vurderinger av saken er unntatt for innsynsretten. Men du har rett til innsyn i de faktiske opplysningene som måtte forekomme i slike dokumenter.
Men forvaltningen plikter å vurdere «merinnsyn» i slike tilfeller. De må konkret vurdere om det faktisk er grunn til å unnta aktuelle dokumenter fra innsyn – selv om de kan ha rett til å unnta dem. Bakgrunnen er at hensynet til tillit til forvaltningen tilsier at det ikke bedrives ”hemmelighold” utover det som er strengt nødvendig.
Ved avslag på anmodning om innsyn plikter forvaltningen å oppgi hvilken bestemmelse som er lagt til grunn og opplyse om at det er klagerett (til fylkesmannen for kommunale og fylkeskommunale organer).
Skriftlige vedtak – fvl § 23
Enkeltvedtak skal være skriftlig.
De nærmere krav som kan stilles til utformingen av selve vedtaket (konkretisering av timetall eller andre aktuelle størrelser) er omtalt i forbindelse med de aktuelle tjenester og ytelser.
Generelt gjelder det krav om at selve vedtaket må være konkretisert på en slik måte at det ikke gir grunnlag for noen tvil om hva som faktisk er innvilget – eventuelt ikke innvilget.
Begrunnelse for vedtak – fvl §§ 24 og 25
Dersom en søknad innvilges fullt ut kreves det normalt ikke begrunnelse. I alle andre tilfeller må enkeltvedtak begrunnes.
Begrunnelsen skal vise til de regler vedtaket bygger på – i praksis også gjengi innholdet i reglene og de problemstillinger vedtaket bygger på (aktuelle vurderingstemaer).
Begrunnelsen skal inneholde redegjørelse for hvilke faktiske opplysninger som er lagt til grunn. Det kan eventuelt henvises til en samlet fremstilling av faktum dersom det foreligger en slik i saken – enten i form av søknad eller i form av annen oppstilling. Det skal i så fall vedlegges kopi av den fremstillingen det henvises til. Dette betyr at det skal fremgå av begrunnelsen om de opplysningene du selv som søker har gitt er lagt til grunn eller ikke.
Det skal redegjøres for de hovedhensyn som har vært avgjørende ved skjønnsutøvelsen.
Underretning om vedtak – fvl § 27
Den som har søkt skal få skriftlig underretning om det vedtak som er fattet og om begrunnelsen.
I underretningen skal det opplyses om:
- klageadgang
- klagefrist
- klageinstans
- fremgangsmåten ved klage
- retten til å se sakens dokumenter
- adgangen til å kreve utsatt iverksetting
- adgangen til å søke fritt rettsråd
- forvaltningsorganets veiledningsplikt
- adgangen til å kreve sakskostnader dekket ved klage
Klagerett – fvl § 28
Den som har søkt om tjenester er part i saken og har klagerett.
Også andre med «rettslig klageinteresse» kan klage. F eks kan foreldre eller andre nære pårørende som direkte berøres av om en tjeneste innvilges eller ikke klage på selvstendig grunnlag.
Klageinstans – fvl § 28
Det skal fremgå av underretningen du har fått om vedtaket hvem som er klageinstans.
I de forskjellige særlover er det fastsatt hvem som er klageinstans (i helse- og omsorgstjenesteloven og opplæringsloven er det statsforvalteren, i trygdesaker er det normalt NAV Klageinstans.)
Husk likevel at lovens system er slik at klagen skal sendes det organ som fattet vedtaket – da dette organet først skal stilling til klagen, før saken eventuelt sendes videre til klageorganet dersom klagen ikke tas til følge av førsteinstans-organet.
Klagefrist etter forvaltningsloven
Klagefrist etter forvaltningsloven er 3 uker fra den dag mottok underretning om vedtaket.
Klagen må være postlagt senest på fristens siste dag for å være rettidig.
(F eks må klage over et vedtak mottatt i postkassen den 1. i en måned være postlagt senest den 22. i samme måned.)
Vær oppmerksom på at det kan være andre klagefrister i forskjellige særlover. F eks er det i trygdesaker ordinært 6 uker klagefrist (ftrl § 21-12). I klagesaker vedrørende tjenester og ytelser fra kommunene er det etter pasient- og brukerrettighetesloven 4 ukers klagefrist (pbrl § 7-5).
Oversitting av klagefristen – fvl § 31
Selv om klagefristen er oversittet kan klagen behandles – når forsinkelsen ikke kan lastes den som klager eller når det ellers er rimelig at klagen blir prøvd.
I saker på velferdsrettens område er det en alminnelig oppfatning at det ikke er rimelig å være for absolutt i forhold til klagefrister. Dersom du fremmer en klage etter at fristen er løpt ut, vil det være naturlig å redegjøre for årsaken til at klagen ikke er fremsatt tidligere.
Når det er gått ett år fra vedtak ble fattet kan en klage uansett ikke tas til behandling som klagesak.
Nærmere om klagen – fvl § 32
Klagen skal
- sendes det organ som har fattet vedtaket som påklages være undertegnet av klager eller fullmektig – eventuelt hjelpeverge
- nevne vedtaket som påklages
- opplyse når vedtaket ble mottatt (slik at overholdelse av klagefristen kan vurderes)
- opplyse hvem det er som fremsetter klagen (slik at det kan bekreftes at vedkommende har klagerett)
- nevne hvilken endring man krever i vedtaket
- gjerne gi en nærmere begrunnelse for klagen
Det kan eventuelt fremsettes en kortfattet klage som avbryter klagefristen – med varsel om at det vil bli ettersendt en nærmere begrunnelse for klagen. Dette kan f eks være aktuelt i tilfeller der det er aktuelt å innhente advokatbistand.
Underinstansens behandling av klagesaken
Underinstansen skal først behandle klagen. Dersom klagen oppfattes å være begrunnet kan underinstansen oppheve eller endre vedtaket, se fvl § 33.
I motsatt fall skal klagesaken sendes videre til klageorganet for endelig avgjørelse.
Dersom en klage kun tas delvis til følge fattes det nytt enkeltvedtak – som utløser ny klagerett dersom klager fortsatt ikke er tilfreds. I slike situasjoner bør underinstansen avklare med klager om klagen opprettholdes også i forhold til det nye vedtaket – og i så fall besørge saken sendt direkte videre til klageinstansen for endelig avgjørelse. (I motsatt fall kan ny full klagebehandling medføre en unødig forsinkelse som i gitte situasjoner kan være meget uheldig for klager.)
Klageinstansens behandling av klagesaken
Klageinstansen har ansvar for å påse at saken er tilstrekkelig opplyst før saken avgjøres – og kan eventuelt pålegge underinstansen å foreta nærmere undersøkelser.
Klageinstansen kan prøve «alle sider» ved saken og kan ta hensyn til nye omstendigheter.
Det innebærer at statsforvalteren må vurdere saksbehandlingen (f eks om saken er tilstrekkelig opplyst og om lovforståelsen er riktig) og skjønnsutøvelsen som er foretatt.
I enkelte lover er adgangen til å overprøve skjønnsutøvelsen begrenset. F eks: Statsforvalteren skal ved prøving av kommunale vedtak om helsetjenester legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønn. For øvrige kommunale vedtak skal klageinstansen legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd tredje punktum. Det vil si at det skal mer til for å endre et vedtak om omsorgstjenester enn for å endre et vedtak om helsetjenester, hvor det bare skal legge vekt på, og ikke legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret.
Klageinstansen skal vurdere de synspunkter som klageren er kommet med. Det innebærer at klageinstansen må ta stilling til alle de momenter som er fremført som grunnlag for klagen. Det er grunn til å understreke dette – fordi det i praksis viser seg at både underinstanser og klageinstanser fra tid til annen lar anførsler ligge uten konkret å ta stilling til disse.
Klageinstansen kan også ta opp forhold som ikke er anført av klageren.
Det påklagede vedtaket kan som hovedregel ikke endres til skade for klageren.
Det kan likevel gjøres unntak dersom hensynet til offentlige interesser tilsier det – men da gjelder det en absolutt frist på 3 måneder etter at underinstansen mottok klagen. Etter dette kan vedtak ikke omgjøres i klagesak.
Etter å ha vurdert saken har klageorganet flere muligheter:
- Opprettholde det påklagede vedtaket
- Selv treffe nytt vedtak – med hel eller delvis endring i forhold til det påklagede vedtaket
- Oppheve det påklagede vedtaket helt eller delvis – og sende saken tilbake til underinstansen for ny behandling
Sakskostnader – fvl § 36
Du kan kreve dekket sakskostnader – f eks advokatutgifter – dersom du har fremmet en klage og har fått helt eller delvis medhold.
Se for øvrig nærmere omtale i eget punkt om dette under Advokatbistand.
Ugyldighet – fvl § 41
Dersom det er skjedd saksbehandlingsfeil reiser det seg et spørsmål om det vedtak som da er fattet er gyldig eller ugyldig.
Alvorlige saksbehandlingsfeil kan medføre at et vedtak er ugyldig. Men dersom det er grunn til å anta at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold er vedtaket likevel gyldig.
Utsatt iverksetting – fvl § 42
Dersom et vedtak innebærer at du helt eller delvis mister tjenester eller ytelser du allerede har, vil det kunne være viktig å få utsatt iverksettingen av vedtaket inntil klagesaken er avgjort.
Hovedregelen er at et vedtak som er fattet gjelder fra det tidspunkt det selv angir – og at en klage ikke innebærer rett til utsatt iverksetting.
Men du kan fremme krav om utsatt iverksetting (kreve at klagen gis «oppsettende virkning»).
Vedtaksorganet plikter å behandle et slikt krav «så snart som mulig». Gis det avslag må det samtidig gis en begrunnelse for avslaget.
Et avslag kan bringes inn for klageorganet til endelig avgjørelse. (Vedtaksorganets avslag er ikke formelt sett et enkeltvedtak etter lovens system – og det er derfor heller ikke formelt sett klagerett over et avslag. Men klageorganet har selv kompetanse til å avgjøre spørsmål om utsatt iverksetting – og derved foreligger det reelt sett likevel en klagemulighet.)
Spørsmålet om utsatt iverksetting kan også bringes direkte inn for klageorganet – som i så fall normalt vil måtte forelegge spørsmålet for vedtaksorganet for uttalelse før det tas en avgjørelse.
